A végtelen történet – az USA kiberdiplomáciai intézményrendszerének hányattatásai
A nemzetközi kiberpolitikai témák, a digitális diplomácia kérdéseinek figyelmes olvasója is joggal érezheti úgy, hogy egy fontos témában folyton elveszíti a fonalat. Nem véletlenül. Az igazság az, hogy az utóbbi három évben legalább négy tudósításban számoltunk be mi is az amerikai Külügyminisztérium, a State Department kiberügyekre fókuszáló szervezetrendszerének (és persze azok koncepcionális stratégiai) kérdéseiről, és a téma folyamatos nyomon követése nélkül aligha tudnánk eligazodni ebben a szövevényes történetben. Aminek ugyanakkor a tétje igencsak súlyos. Arról van ugyanis szó, hogy a világ (még) globális hegemónja, az Egyesült Államok, a geopolitikai küzdőtér immár meghatározó dimenziójának számító kibertérben hogyan tudja érvényre juttatni saját érdekeit, elképzeléseit, koncepcióit. Ez koherens politika, átgondolt és hatékonyan működtetett szervezetrendszer (és persze felkészült szakembergárda, diplomáciai részleg) nélkül aligha képzelhető el.
A kibertér globális szabályozásában nem sokkal ezelőtt, kicsit több mint egy évtizede az USA még egyértelműen állt az élre. Ahogy akkoriban összességében is szinte megingathatatlannak látszott hatalmi elsősége, és vele az unipoláris világrend. Az elmúlt 11 évben azonban egyik is, másik is gyors eróziónak látszott indulni. A majd fél évtizede nyugvópontra jutni nem tudó folyamat a héten újabb fejezethez érkezett, érdemes hát végigpillantani azon a láncolaton (fontosabb eseményein és állomásain), amely az amerikai kiberdiplomácia egyfajta vesszőfutásának tekinthető.
2011-ben az amerikai KÜM-ben létrehozott Office of the Coordinator for Cyber Issues még az amerikai elsőség bizonyítékaként szolgálhatott a kibertérben (ahogy általában a globális erőtérben is). Ez volt a világon az első ilyen szervezet, amit azóta más országok külügyi apparátusai is mintaként követtek. Az Egyesült Államok (ne feledjük, ez az időszak az amerikai digitális diplomácia technológiai-intézményi forradalmáénak is) hatalmas lendülettel igyekezett teret foglalni a mind fontosabbá váló kibertérben.
A 2016-ban hivatalba lépett Trump-kormányzat a nemzetközi kiberpolitka intézésében is máshová kívánta helyezni a hangsúlyokat. A lehetséges szempontok, prioritások közül kezdettől a gazdasági-üzleti megfontolások nyomtak a legtöbbet a latba. 2017-ben Rex Tillerson külügyminiszter tulajdonképpen „lefokozta” a Kiberkoordinátor Hivatalát, ezt az az aktív szervezeti egységet, visszahelyezve azt a KÜM Gazdasági és Üzleti Ügyek Irodája alá. Ezt a részletet fontosnak tartjuk megemlíteni, mert jól mutatja az átalakítás tervezett irányát, illetve bepillantást enged az amerikai kiberpolitikai-kiberdiplomáciai szervezetrendszer fél évtizedes (és máig véget nem érő) hányattatásainak hátterébe. Érdemes itt kitérni azonban az akkor kezdődő (és a mai napig tartó) szervezeti átalakítások mögöttes okaira is. Az amerikai kiberpolitikai-kiberdiplomáciai szervezet átalakításai valójában belső szervezeti-hatalmi érdekcsoportok küzdelmének eredői. Nagyon tömören összegezve a természetesen sokszor változó konfliktusokat, a történet az alábbiak szerint írható le. A 2010-es évek második felében komoly küzdelem indult meg az amerikai külügyi államigazgatáson belül azért, hogy az ország kiberpolitikájának alakításában melyik érdek, melyik ágazat, melyik szempont legyen a döntő: az emberi jogi, a környezetvédelmi, a technológiai-innovációs, vagy esetleg a biztonságpolitikai? A dilemma fontos vetülete természetesen az, hogy ezek a szempontok az esetek nem kis részében egymásnak ellentmondóak, konfliktusosak voltak. Az egymást követő szervezeti átsorolások is ezt a belső huzakodást képezték le.
Az ellentétek, egymást kioltó érdekek összehangolására induló széleskörű szakmai-politikai viták, egyeztetések nyomán 2017-ben kétpárti megegyezéssel sikerült a kérdést szabályozni hivatott törvényt (Cyber Diplomacy Act of 2017) beterjeszteni a Kongresszus elé. Ezt azonban az USA törvényhozása mégsem fogadta el (éppen azért, mert valójában nem sikerült az ellentéteket feloldani benne a szemben álló érdekcsoportok között). Érdemes a jogszabálytervezet évszámát megjegyezni, ugyanis ettől kezdve egymást követik a hasonló nevű – és hasonlóan az irattárba kerülő kiberdiplomáciai törvénytervezetek, amiknek csak az évszáma változik.
Több évig tartó huzavona, patthelyzet után a Trump-kormányon belüli külügyminiszter váltással párhuzamosan új konszenzus megteremtésére történt kísérlet, és ennek keretében a korábbi törvénytervezet visszavonása után új törvényjavaslatot (Cyber Diplomacy Act of 2019) terjesztettek be a kiberpolitka szervezeti és stratégiai irányainak rögzítésére. Ez azonban, éppen úgy, mint elődje, a mai napig nem került elfogadásra. A gondot itt is az jelentette, hogy a kétpárti erőfeszítések ellenére nem sikerült feloldani a belső ellentéteket. Ekkorra már jól körvonalazódott az alapvető konfliktus: „politikai” jellegű legyen-e (és alapvetően a biztonságpolitika, az emberi jogok szempontjait érvényesítse-e) a törvény, és a nyomában felálló új külügyi szervezet besorolása, szakmai gárdája, működéspolitikája? Vagy inkább az amerikai Külügyminisztériumban hagyományosan fontos erőközpontnak számító gazdasági és üzleti ügyekkel foglalkozó államtitkárság alárendeltségében működő (és természetesen a digitális kereskedelem ügyeit fókuszába állító) szervezetként kezdje-e meg működését az új kiberpolitikai-kiberdiplomáciai hivatal? (Sőt, az is kérdés volt: „hivatal” legyen-e, viszonylag komoly döntési önállósággal, vagy csupán „iroda”, inkább csupán alárendelt adminisztratív jogkörökkel?)
A törvénykezési folyamat fentebb említett (második) megtorpanásakor, 2019-ben az elmozdulás érdekében egy széleskörű szakmai konszenzuson alapuló, kétpárti testületet állítottak fel azzal a céllal, hogy összhangot teremtsen a sokszor divergáló, sokszor éppen ellentétes álláspontok között az USA kiberpolitikája és kiberdiplomáciája szervezése tekintetében. Ez volt az ún. Cyber Solarium Committee. A testület 2020 márciusában hozta nyilvánosságra végső jelentését, amelyben alapvetően a nemzetbiztonsági elvek és érdekek érvényesülését helyezte a fókuszba az USA kiberdiplomáciai intézményrendszerének átformálásakor.
A Trump-kormány külügyminisztere, Mike Pompeo azonban érezhetően a korábbi (2017-es átszervezés tartalmi irányaival egyező) kiberdiplomáciai szervezet és kiberpolitikai irányvonal mellett tette le voksát. Ennek megfelelően (tehát saját, miniszteri hatáskörben) utasítást adott az új kiberdiplomáciai szervezeti egység megalakításának előkészítésére, Bureau of Cyberspace Security and Emerging Technologies (CSET) néven. Az elnevezési is jól tükrözi, hogy a nyilvánvalóan megkerülhetetlen nemzetbiztonsági szempontok mellett a gazdasági-kereskedelmi szempontok, illetve a technológiai-innovációs szempontok is komoly hangsúllyal jelenjenek meg az új szervezetben. Az átalakítási terv felemás jellegét tükrözi azonban, hogy míg a Külügyminisztériumban sokfelé elszórt kiberpolitikai funkciók jó részét integrálni hivatott a CSET, ugyanakkor egyes ilyen feladatköröket (például a meghatározó digitális kereskedelemmel, és az internet kormányzással kapcsolatos nemzetközi tevékenységeket) továbbra is máshol hagyott, nevezetesen a KÜM Gazdasági és Üzleti Ügyek Irodájánál.
Sokat mondó fejlemény, hogy ez a szervezetfejlesztési és politikai iránykijelölő terv nem csupán a Szenátus ellenkezésével találkozott, de az USA Számvevőszéke is több alkalommal bírálta annak kiforratlanságát.
Végül 2021 januárjában, Pompeo külügyminiszter, hivatali idejének utolsó napjaiban adott utasítást a CSET felállítására (amit a Számvevőszék újabb kifogása követett). Az új Biden-kormány felállásával azonban szinte biztosra vehető, hogy az USA kiberdiplomáciai intézményrendszere más keretek között áll majd fel.
A hosszúra nyúlt, és meglehetősen dicstelen saga legutóbbi fejleményeként egy kétpárti kongresszusi csoport 2021. február 23 újabb törvénytervezetet nyújtott be a Képviselőháznak, Cyber Diplomacy Act of 2021 néven. Az új koncepció Office of International Cyberspace Policy felállításával kíván erőközpontot teremteni a KÜM-ön belül a kiberdiplomácia ügyeinek. A koncepció- és irányváltást már a puszta elnevezés is jól tükrözi. Ahogy az is mutatja helyét, hogy nem a gazdasági ügyek államtitkárságához sorolnák, hanem az Undersecretary of Political Affairs alárendeltségében működne. Ez a rendezés nagyjából követné egyébként a kétpárti Cyber Solarium Bizottság tavalyi javaslatainak lényegét.
Az USA kiberdiplomáciájának szervezése, irányítása (vagy inkább irányvesztése) valóban kaotikus, nehezen követhető és érthető folyamatot takar. Azonban ennek pontos bemutatása már csak azért is fontos, mert jelenleg (és vélhetően az elkövetkező fél évtizedben is) az USA a globális kiberdomén egyik leginkább meghatározó (vagy éppen a leginkább meghatározó) szereplője marad.
Cyber Diplomacy Act aims to elevate America’s global cybersecurity standing; Cynthia Brumfield; CSO United States; 2021. február 25.
New State Dept. bureau will handle international cybersecurity issues; Tom Temin; Federal News Network; 2020. október 7.
US Announces Controversial State Department Cyber-Bureau; Phil Muncaster; Infosecurity Magazine; 2021. január 11.
Összeállította és szemlézte: dr. Nyáry Gábor
