gazdaságinformatikaközigazgatás: külföldönpolitikaszakirodalomtechnikatudomány

Az innovációbarát bürokrácia esete az agilis stabilitással és a vállalkozó állammal

Szerző: 2020. január 12.No Comments

„Mai recenziónk címe többszörösen is meglepő lehet, elvégre a közfelfogás szerint a bürokrácia többnyire nem segítője, hanem hátráltatója az innovációnak, az agilitás és a stabilitás fogalmilag zárhatja ki egymást, az állami és vállalkozói jelleget pedig inkább egymással szemben, de minimum egymástól szétválasztva szokás emlegetni. A University College London (UCL) egyetem közcélú innovációs intézetének (Institute for Innovation and Public Purpose, IIPP) kutatói azonban – az intézet több hasonló témájú, korábbi hírleveleinkben ismertetett elemzéseivel összhangban – olyan elméleti keretet alkottak, jelenkori és történeti gyakorlati példákra támaszkodva, amely új szintézist jelenthet az állam szerepéről folyó vitákban. Az UCL IIPP oldalán megjelent tanulmányukban (Innovation bureaucracies: How agile stability creates the entrepreneurial state) a szerzők több példán keresztül is rámutatnak, hogy napjaink több meghatározó innovatív terméke és szolgáltatása – különösen a csúcstechnológiák terén – létre sem jöhetett volna az állam aktív fejlesztő és támogató tevékenysége nélkül. Mint írják, a kormányzatok minden idők legnagyobb kockázatitőke-befektetői. Napjaink szerény gazdasági növekedési üteme és nagy társadalmi kihívásai tükrében az elemzés szerint nem is az a kérdés, hogy az állam és annak bürokráciája innovatív legyen-e, hanem az, hogy hogyan lehet képes rá. Mitől lesz egy állam vállalkozó jellegű? Mitől lesz az államgépezet olyan dinamikus és bátor, hogy formálhassa az innováció jövőjét?

A szerzők természetesen tisztában vannak vele, hogy az innovatív bürokrácia fura hóbortnak hathat, de ez a modell lehet az, amely egyszerre biztosíthatja az agilis változást és a szükséges stabilitást. Az igazi vállalkozó államnak megvannak a kapacitásai arra, hogy – megfelelő közintézményi konfigurációval – megteremtse és működtesse az agilis stabilitást. A vállalkozó államot Schumpeter munkásságára visszatekintve állítják szembe a járadékos állammal, majd az UCL IIPP alapító igazgatóját, Mariana Mazzucato-t idézik, miszerint a vállalkozó állam merész, kihívásvezérelt és küldetésorientált politikát folytat, a hosszútávú fejlesztésbe és tudásba befektetve, nem megelégedve a piaci hibák kijavításával, hanem kedvező irányú változás irányába terelve az országot. A kétértelműség ugyanakkor alapvetően kódolt az államigazgatásban, mivel az természeténél fogva az állandóságra és kiszámíthatóságra törekszik. A közszolgálati innováció legnagyobb dilemmája éppen ez: hogyan lehet egyszerre biztosítani a stabilitást és a szükséges változásokat? Hogyan lehet egyszerre fejleszteni a stabilitás fenntartásához és az innovációhoz szükséges képességeket, kapacitásokat? A szerzők a vállalkozó állam újradefiniálását javasolják: olyan államot értenek rajta, amely képes felszabadítani az innovációs energiákat, annak eredményeit a jólét növelésére fordítja, fenntartva egyidejűleg társadalmi-politikai stabilitást is. Az egymásnak első látásra ellentmondó elvárásoknak ez az egyensúlya lehet az, ami különlegessé teheti a vállalkozó államigazgatást. Ezt azonban nem egy-egy intézmény tudja megvalósítani, hanem különböző szervezetek együttes munkájaként válhat valósággá.

Az elemzés rámutat, hogy a modern közigazgatás az ipari forradalommal párhuzamosan alakult ki, egymásra is hatva. A modern innovációs bürokráciának öt fő jellemzőjét veszi sorba: a tudáshálózatokat képviselő, a politikai struktúrákkal is összefonódó intézmények (pl. akadémiák) megjelenését, a műszaki és mérnöki képzés fejlődését, a professzionális vezetőréteg kitermelődését (az üzleti világban és a közigazgatásban egyaránt), a kormányzati és üzleti világ között kapcsolatot fenntartó üzleti szervezetek növekvő fontosságát, valamint az állami tulajdonlású vállalatok fontosságát a stratégiai fontosságú kereskedelmi utak biztosításában, a birodalmi ambíciók megvalósításában. A nyugati világra értelmezve ezekből a jellemzőkből származnak a modern innovációs bürokrácia mai formái is (mint az amerikai DARPA), Dél- és Kelet-Ázsiában pedig a fejlesztő állam jellemzői.
Az elemzés a modern innovációs bürokrácia mintapéldájaként említi az 1887-ben alapított német birodalmi fizikai-műszaki intézetet (Physikalisch-Technische Reichsanstalt, PTR), amely egyszerre biztosított szilárd hátteret az alapkutatásokhoz (a PTR-nek köszönhetjük a kvantummechanika megszületését is), valamint az innovatív vállalatok (mint a Siemens vagy az AEG) megerősödéséhez. A PTR döntő szerepet játszott abban, hogy Németország az innováció terén át tudta venni a vezetést a brit birodalomtól, cégei pedig világvállalatokká nőhettek. Werner Siemens nem csak lobbizott a kormánynál az intézetért, hanem anyagilag is jelentős mértékben hozzájárult annak elindulásához, a legmodernebb technológiák fejlesztése érdekében. A szerzők az olyan karizmatikus vezetőket, mint Siemens volt (vagy mint napjainkban a Szilícium-völgy vállalkozói), bürokrácia-hekkereknek nevezik, mivel aktivitásukkal döntő mértékben tudták megváltoztatni az innovációs közigazgatás dinamikáját. A bürokrácia-hekkerek egyik fő erőssége a „küldetés-misztikum” (mission mystique), amely az adott szervezetre szabott „hitrendszert” biztosít a változások keresztülviteléhez. A PTR mindebben ma is érvényes mintát adott, ahogy a lépések sorrendjében is. Adott a karizmatikus vezető, a változás igényének égető szüksége, az alapítás körüli viták és konfliktusok, a politikai kapcsolati háló hajtóerejének kiaknázása, intézményesülés és szabványosított eljárások, stabil és kiszámítható szolgáltatások, majd a minta mások általi lemásolása. Fontos jellemző még, hogy az innováció hajtóerejét jelentő intézet nem önmagában viszi végbe a változást, hanem vele együtt fejlődik egy egész intézményrendszer is, például a finanszírozásban vagy a konzorciumok, klaszterek, technológiai parkok, inkubátorházak (a PTR idejében kartellek) létrehozásával.

A weberiánus közigazgatás felfogással első megközelítésben ellentmondásosnak tűnő viszonyt is feloldják a szerzők. Weber ugyanis a vezetői tekintélynek és legitimitásnak több forrását is meghatározza, így a karizmatikus típust is. Az innovációs bürokráciának a karizmatikus hálózatra és a szakértői szervezetre egyaránt szüksége van, ami két külön ideáltípust jelent, különböző képességeket és készségeket feltételezve. Az újonnan felmerülő, kisebb és és képlékenyebb kérdésekkel inkább a magán és közszereplők együttműködő hálózata tud eredményesen megbirkózni, míg az összetettebb, nagy léptékű és hosszabb távú fejlesztések hierarchikusabb, szakértői alapú szervezeti megközelítést igényelnek, a meglévő képességek erősítésére alapozva. Az innovációs bürokrácia eredményes működését a két modell ciklikusan egymásba kapcsolódó fejlődése tudja biztosítani. A „Weber II”-nek nevezett karizmatikus, dinamikus, agilis hálózat teszi meg az első lépéseket, új megközelítést, szabályozást, szabványokat és együttműködést javasolva, ugyanakkor magas szintű politikai támogatással, kiaknázva és átformálva a meglévő hivatali struktúrákat is. Ezek után nőheti ki magát a szerveződés a „Weber I”-nek nevezett „hagyományos” weberiánus szakértői szervezetté: szakszerű, központilag irányított, stabil és kiszámítható intézménnyé, beemelve egyben a vállalati szféra innovációs kapacitásait is a szakpolitikákon keresztül, stabil feltételeket biztosítva a technológiai érettséghez vagy a technológiai utoléréshez. Újabb összetett kihívások esetén aztán a szakértői szervezet újra a karizmatikusabb formákhoz fordulhat, így biztosítva a „Weber I” és „Weber II” szervezeti archetípusok hibrid modelljének működését a vállalkozó állam agilis stabilitása érdekében.”

Forrás:
Innovation bureaucracies: How agile stability creates the entrepreneurial state; Rainer Kattel, Wolfgang Drechsler, Erkki Karo; UCL Institute for Innovation and Public Purpose (IIPP); Working Paper, Ref: IIPP WP 2019-12; 2019.december 20.
Lásd még korábbi cikkeink: Institute for Innovation and Public Purpose