egészségügyszakirodalomszervezet

Új szakpolitikai eszközök (Policy 2.0) – mi működött a járványkezelésben, és mi nem?

Szerző: 2021. március 15.No Comments

„David Osimo, a Lisbon Council kutatási igazgatója a brüsszeli központú nemzetközi nonprofit agytröszt honlapján tette közzé rövid értékelését arról, hogy a „Policy 2.0”-nak is nevezett újszerű szakpolitikai módszerek – amelyek széleskörű terjedését a Lisbon Council is gyakran szorgalmazta – mennyiben váltották be a hozzájuk fűzött várakozásokat a COVID-19 világjárvány kezelésében. (Policy 2.0 in the Pandemic World: What Worked, What Didn’t and Why). A szerző, David Osimo az értékelés tárgyát képező új szakpolitikai eszközök kifejlesztésében az Európai Bizottság kutatási és technológiafejlesztési hetedik keretprogramja (FP7) társalapítójaként vett részt. Mint bevezető gondolataiban utal rá, a XXI. században a szakpolitika-formálóknak radikálisan új kihívásokkal kellett és kell megküzdeniük. A problémák kevésbé lineárisak és kevésbé előrejelezhetők, mint korábban, annál inkább rendszerszintűek és összetettek. A 9/11, a klímaváltozás, a pénzügyi világválság vagy napjaink járványhelyzete mind olyan „fekete hattyú” jelenség, amelyekkel a kormányoknak világszerte meg kell küzdeniük. („Feket hattyú” jelenségnek nevezi a szakirodalom Nassim Nicholas Taleb nyomán az olyan csekély valószínűségű, ám nagyhatású eseményeket, amelyeknek előreláthatatlanok, tömeghatást váltanak ki és legfeljebb utólag magyarázhatók valamiféle törvényszerűséggel – szerk.) Ezekre az eseményekre általánosítani lehet Jean-Claude Trichet, az Európai Központi Bank elnöke megállapítását a 2008-as pénzügyi világválsággal kapcsolatban: a rendelkezésre álló modellek kevés segítséget nyújtottak a megoldásban, a hagyományos eszközök cserben hagyták a szakpolitika-formálókat.

A kutatók mindezek miatt fejlesztették ki új eszköztárukat az összetett, egymáshoz szorosan kapcsolódó részekből álló, nemlineáris világ változó igényeihez igazodva. A „Policy 2.0” olyan új szakpolitikai eszközöket foglal magába, mint a szakpolitikai modellezés, a nyílt közadatok, a vizuális elemzés, az együttműködő kormányzás, a laikus tudomány (citizen science) vagy a viselkedési közgazdaságtan (behavioral economics). Ezek az új eszközök kapcsolódnak ahhoz az új szakpolitikai ciklushoz, amely a probléma-elemzés, a szakpolitikai tervezés, a megvalósítás és az értékelés egymáshoz iteratív módon kapcsolódó szakaszaiból áll. Egy szakpolitikai koncepció ugyanakkor mit sem ér az eredmények értékelése és bizonyítékok nélkül. Ezért teszi fel a kérdést a szerző, hogy vajon hogyan vizsgáztak ezek az eszközök a járványkezelésben. Nézzük sorba.

  • Szakpolitikai modellezés – ami elemzési keretrendszerként a döntések várható hatásának előrejelzését és a tényezők egymás közötti kölcsönhatását szimulálja – a járványkezelés során a figyelem középpontjába került, megerősítve fontosságát a döntéshozatal szakpolitikai előkészítésében. Segítséget jelentett a lezárásokról vagy lazításokról szóló kormányzati döntésekhez, alkalmazása ugyanakkor korlátozott volt. Egy különböző országokban 28 járványkezelési modellt vizsgáló tanulmány megállapítja, hogy a kormányzatok inkább hagyományos eszközökkel küzdöttek a járvánnyal, mint a bizonytalanságokat elvileg legjobban kezelő új modellezési eszközökkel. Ezzel együtt a rendszertudomány fogalmai kiemelt jelentőséghez jutottak, és a kommunikációban is széles körben terjedtek el.
  • Nyílt közadatok – a közadatok nyílttá tétele magában hordozta új szolgáltatások kiépítésének lehetőségének ígéretét a polgárok és vállalkozások számára, ezzel együtt a közigazgatás elszámoltathatóságát is. A járvány megmutatta és megerősítette ennek fontosságát azzal, hogy a civilek is elemezhessék a fejleményeket. Különböző szakterületek és tudományágak elemzői százával osztották meg elemzéseiket és előrejelzéseiket a világhálón, többen közülük széles körben is ismertté váltak. Ez természetesen némi kommunikációs „zajhoz” is vezetett (infodemic), de alapvetően a bizalom és a konszenzus erősítésének eszköze volt. Ugyanakkor a közigazgatás részéről korántsem ment minden zökkenőmentesen: gyakran alacsony minőségben (pl. pdf-formátumban), késésekkel vagy hiányosan adták közre az adatokat. A legtöbb esetben korábban csekély kereslet volt kifinomult adat-közzétételi megoldások iránt, ugyanakkor ezeknek különösen jelentős szerepük van a kulcsfontosságú adatok széleskörű megosztásában.  Szakértők szerint a tudomány kinyílásának trendje drámaian és visszafordíthatatlanul felgyorsult az elmúlt évben, amit többek közt a www.covid19dataportal.org oldal is fémjelez, lehetővé téve a magas színvonalú adatmegosztást tudományos kutatások céljára.
  • Vizuális elemzés – a multidiszciplináris kihívások megválaszolásának és összetett szakpolitikai kérdések jobb megértésének ígéretével a vizualizáció az elemzési munka részévé lett, és nem csak a folyamat végén jelent meg. A nyílt adatokra építve a vizuális elemzési módszerek népszerűsége drámai megnőtt. A vizualizációhoz kapcsolódó viták is széleskörűek lettek. Abban, hogy abszolút vagy relatív számokat ábrázoljanak, vagy hogy lineáris vagy logaritmikus grafikonokat alkalmazzanak, sokszor adott országok egymás közötti versengése is közrejátszott. A szerző a „legmenőbb” vizualizációk példájaként említi a Financial Times koronavírus-nyomkövető oldalát.
  • Együttműködő kormányzás – a polgárok ezrei tudásának becsatornázásával a szakpolitikák és közszolgáltatások javítását ígérő új szakpolitikai eszköz a vártnál kevésbé használhatónak és kevésbé hatékonynak bizonyult. A közigazgatás a gyakorlatban ritkán használta a polgárok döntéshozatalba és szolgáltatás-tervezésbe való bevonását szolgáló módszereket. A zárásokról és nyitásokról szóló döntések zárt bizottságokban, felülről vezérelve születtek meg. Néhány egyedi kivétel volt ugyan (pl. Milánó városában), de az ilyen kezdeményezéseknek korlátozott hatása és láthatósága volt. Ami a közszolgáltatások társ-tervezését illeti, vészhelyzetekben egyszerűen nincs idő prototípusok tesztelésére vagy fókuszcsoportos vizsgálatokra. Másfelől jól láthatóvá vált a közszolgáltatás-fejlesztésbe való befektetések lehetséges hasznos iránya: jól használható, interoperábilis és elemekből összerakható szolgáltatások, amelyek gyorsan telepíthetők; weboldal-minták, amelyek világos és konzisztens üzeneteket közvetítenek különböző oldalakon; és mindenek előtt olyan agilis csapatok, amelyek képesek gyorsan és hatékonyan reagálni. Ez a „csendes” szolgáltatástervezés különösen hasznos volt  Németországban az önfoglalkoztatók gyorssegélyének eljuttatása során vagy a brit kommunikációs kampányban. Ezzel szemben a nehezen használható interfészek, az adat-silók, az összetett folyamatok és a bürokratikus zsargon leküzdhetetlen akadályokat jelenthetnek a polgárok számára vészhelyzet esetén, amikor a digitális kommunikáció marad az egyetlen elérhető csatorna.
  • Laikus tudomány – a kapcsolódó ígéret szerint minden polgárt közös megállapodással adatforrássá tesz összetett folyamatok valós idejű nyomonkövetésére az okoseszközök érzékelőire és a tárgyak internetére, valamint a használt applikációikra támaszkodva. A járványidőszak kezdetén nagy várakozások voltak a digitális nyomkövető alkalmazások felé, amelyek lehetővé teszik a fertőzések valós idejű monitorozását. Ezek azonban többnyire csalódást okoztak. A polgárok vonakodtak telepíteni ezeket, és a nyomkövetés is sokkal bonyolultabbnak tűnt, mint kezdetben gondolták. A technológiák és a magánélet védelmével kapcsolatos nagy vitákat igen korlátozott hatású történések követték. Mint a szerző fogalmaz: sok hűhó semmiért.
  • Viselkedési közgazdaságtan – a más néven „ösztökéléselmélet” (nudge) valószínűleg az új szakpolitikai eszközök legnagyobb kudarca volt a járványkezelés során. Ígérete szerint a hagyományos ösztönzők (mint a közfinanszírozás) és szankciók (szabályozási eszközök) helyett a szakpolitikai célokat az embereket „ösztökélésével” és befolyásolással igyekezett volna a kívánatos eredmények felé terelni. A valóságban ezek a puha ösztönzők nem lettek hatékony alternatívái a kemény lezárásoknak. Ami különösen rossz megvilágításba helyezte ezt a megközelítést, az az Egyesült Királyság kezdeti laza gyakorlata volt a járvány első hónapjaiban.

A gyakorlatban három tényező emelkedett ki fontosságánál fogva a tekintetben, hogy az eszközök sikerhez vagy kudarchoz vezettek: az érettség, az intézmények és a vezetés. Először is, a Policy 2.0 több eszköze is nem bizonyult eléggé érettnek arra, hogy ilyen extrém válsághelyzetekben használni lehessen. Másodszor, az új és kifinomult eszközök nem helyettesíthetik a funkcionális intézményeket, a jól tervezett folyamatokat és a jó minőségű referencia-adatokat. A szoftverek segítséget jelenthetnek, de csak ha jó hardverekre és infrastruktúrára támaszkodhatnak. És végül, az egyik legnagyobb tanulság, hogy ilyen mértékű kihívásokra nincs csodafegyver – csak úgy lehet megoldani őket, ha különböző megoldásokat próbálunk ki és ezeket egyensúlyban tartjuk. A kudarctörténetek mögött többnyire egy adott modellre, egy szakpolitikai eszközre, egy tudományos elméletre vagy egy nagytekintélyű személyre való túlzott támaszkodás húzódott. A közösségi immunitásra alapozott döntések sem támaszkodhatnak bizonyítatlan elméleti állításokra, egyes szakértők iránti túlzott bizalomra vagy korlátozott adatbázisra építő modellekre. Az egyes eszközök használhatóságát nem csak az önmagában vett jellemzőik határozzák meg, hanem az is, hogy van-e kellő intézményi kapacitás ezek megfelelő és arányos, bizonyítékon alapuló használatára.

Forrás:
Policy 2.0 in the Pandemic World: What Worked, What Didn’t and Why; David Osimo; The Lisbon Council; 2021. március 8.