„Észtország digitális átalakulása mit árul el a (digitális) kormányzás jövőjéről?
2017-ben a The New Yorkerben megjelent egy cikk Észtországról, a digitális köztársaságról. Alcíme az volt, hogy „Kormányzata virtuális, határok nem korlátozzák, blokklánc alapú és biztonságos. Ez a kicsi, poszt-szovjet nemzet megtalálta a jövőbe vezető utat?”. Így lehet nagyjából összegezni az észt digitális kormányzat által kiváltott izgalmat. Legalábbis a külső szemlélők számára nagy sikernek tűnik, és számos vezető kiadványban üdvözölték a sikereit: így a Financial Times-ban, a New York Times-ban, a Forbes-ban. A siker ellenére, meglepő módon, az észt digitális kormányzat sikerei, a legfontosabb okok és mozgató erők, elkerülték a megfelelően dokumentált tudományos kutatás figyelmét. Ez az új munkaanyag pontosan erre tesz kísérletet. Ennek keretében interjúkat készítettünk az észt digitális kormányzat minden fontos megalkotójával.
Melyek voltak az észt állam digitális átalakulását ösztönző legfontosabb tényezők? Talán a legfontosabb kérdés az, hogy mit árul el Észtország digitális átalakulása a (digitális) kormányzás jövőjéről?Miben áll az észt siker?
Az észt e-kormányzat, és annak sikere, két alapvető, 2001-ben bevezetett tényezőn nyugszik: a tényleges interoperabilitást biztosító X-Road adatinfrastruktúrán és kötelező nemzeti digitális személyazonosításon. Lényegében ezek teszik lehetővé, hogy digitális közszolgáltatásokról, államról beszéljünk. Az X-Road a létező decentralizált adatbázisok interoperabilitási platformja, olyan adatcsere felület, amelyet a köz- és magánszektor felhasználói egyaránt használhatnak. Megteremti az adatcsere biztonságos interoperabilitását a digitálisan azonosított és hitelesített felhasználók számára. A digitális személyi lehetővé teszi a digitális aláírást. A két meghatározó tényező együtt lényegileg bármely közszolgáltatás igénybevételét elérhetővé teszi, beleértve a szerződések, dokumentumok digitális aláírását is.Több mint 2300 köz- és magánszolgáltatás használja az X-Road-ot, és Észtország 1,3 milliónyi lakosa csaknem 350 millió alkalommal használta a digitális aláírást. A digitális eláírás elterjedtsége csaknem 100 százalékos, a választási szavaztok szavazatok30 százalékát digitálisan adják le, a csaknem az összes személyi adóbevallás és gyógyszerfelírás online történik. A kórházak és a háziorvosok által kezelt egészségügyi információ legtöbbje elérhető online. Az észt kormányzat szerint a kiépült digitális kormányzat évente a GDP 2 százalékával és munkaidőben mérve pedig 800 évvel felérő megtakarítást eredményez.
Az Európai Unió Digital Economy and Society Index (DESI) szerint 2017-ben Észtországé volt a vezető szerep a digitális közigazgatás területén, bár 2018-ban ez a második helyre változott. Azonban más e-kormányzati rangsorokban Észtország digitális sikere már kevésbé nyilvánvaló. A DESI általános, összesített rangsorában Észtország a 9. 2018-ban, az ENSZ 2018-as e-kormányzati felmérésében globálisan csak a 16. Nincs összhangban a globális média intézményei által közvetített erőteljesen pozitív kép a digitális átalakulás területén elért eredményeket mérő indexekben fellelhető közepes értékekkel. Mindez tükrözi Észtország digitális sikerének természetét. Észtországot magasra értékelik a digitális közigazgatási infrastruktúrájáért, amely a közszolgáltatások gerincét alkotja. Azonban ez a siker nem a digitális demokráciáé, az állampolgári részvételé vagy a jóléti állam digitális átalakításáé.
Észtország digitális eredményeinek sajátosságai és digitális infrastruktúra fejlettsége és a társadalom digitalizációjában elért szerényebb eredmények közötti eltérés felett gyakran átsiklanak a nemzetközi sajtóban. A 90-es években egyszerre összpontosítottak a biztonságos digitális infrastruktúra kialakítására és a társadalmi célok megvalósítására a digitális eszközök segítségével. Azonban különösen a 2000-es években, a nagy gazdasági fellendülés idején, amely nagy társadalmi egyenlőtlenségeket hozott létre, digitális kormányzat fejlődése lelassult.
Bár sok digitális közszolgáltatás hatékonyabbá vált, kritikus fontosságú közszolgáltatásokkal való megelégedettség alacsony maradt. Így az OECD felméréseiben kifejezetten rossz értékelést kapott az oktatással és az egészségüggyel kapcsolatos észtországi megelégedettség. Észtország rosszul teljesít más mutatók tekintetében is. Például itt volt a legnagyobb szakadék a női és férfi fizetések között Európában, és a társadalmi egyenlőtlenséget mérő Gini-index is magasabb az uniós átlagnál. Bár az állampolgári megelégedettség nem az egyetlen mércéje a közszolgáltatások minőségének, és a digitális infrastruktúra csak az egyetlen eleme az olyan összetett szolgáltatásoknak mint az oktatás és egészségügy, jelzésértékű, hogy az alapvető közszolgáltatások területén csak kis mértékű a javulás.
Hogy érték el az észt sikert?
Talán az a legmeglepőbb, hogy sohasem volt egy központi szervezet megbízva a digitális átalakítással, bár eredetileg volt róla szó, hogy egy központi ügynökséget hoznak a legfontosabb közigazgatási nyilvántartások menedzselésére (egyebek mellett).Észtország digitális átalakulása egy hosszú, folyamatos három évtizedes folyamat, amely alapvetően alapvetően esetleges és informális módon fejlődött. Például a folyamat sok stratégiai jelentőségű szakpolitikai dokumentuma az uniós alapok költségvetési időszakainak ritmusát követte, nem a hazai kihívásokra és tervezési folyamatokra reagált. Számos egymást átfedő magán és közigazgatási csoportosulás, együttműködési hálózat biztosította a sikeres változtatáshoz szükséges képességeket, nagyon nagy mértékben nem intézményesített és formalizált formában. Mindenekfelett az észt digitális kormányzat felépítésének folyamata kezdetben az „eltakaró, elrejtő kéz” elvét követte. Az Albert Hirschman, a neves közgazdász, által megfogalmazott elv. A szakpolitika alakítói az előzetesen felmérhető problémák és kockázatok ismerete nélkül vágnak bele a megvalósításba. A menetközben jelentkező problémák megoldásában a kreativitásra, találékonyságra támaszkodnak.A korai 1990-es évek naivitása és lelkesedése, amely számos „őrült ötletet” eredményezett, szerves részévé vált az észt digitális politikát alakító kormányzati kultúrának. Ahogy Mart Laar (miniszterelnök 1992-1994 illetve 1999-2002 között), aki talán a legfontosabb szereplője az észt digitális állam kialakításának, mondta: „32 éves voltam, fiatal és őrült, így aztán nem tudtam, hogy mi a lehetséges, és mi nem. Így aztán megvalósítottuk a lehetetlent.” (Ahogy elmondta az interjúk során, szerinte az e-residency program. nem eléggé őrült.)
Az észt kormányzat kiépülése során nagyon erősen támaszkodott az ilyen karizmára és hekker gondolkodásmódra.Az elrejtő kéz mögött ott dolgozott egy másik, meglehetősen egyszerű motívum is: az irigység. Finnország és a Nokia sikerei az 1990-es években iránymutató hivatkozások voltak. „Mi a mi Nokiánk” kérdezte Lennart Meri, a független Észtország első miniszterelnöke 1991-ben. A kérdés népszerű fordulatként állandósult. Fontos megjegyezni, hogy az tény, hogy a szovjet iparosítás egyben etnikai feszültséget hozott magával (betelepülések formájában), egyben magyarázattal szolgál arra, hogy Észtország, bár gazdaságilag és technológiailag ez egyik legfejlettebb tagköztársasága volt a Szovjetuniónak, független államként nem létező gazdaság fejlesztését választotta, hanem valami teljesen mást. Az akkor kialakuló IKT-ipar, amely egy általános célú technológián nyugszik, csaknem tökéletes megoldást kínált erre a problémára. A „digitális” így Észtország (pontosabban az elitjének) vágyait fejezte ki. Ez egyben azt megmagyarázza, hogy egészen napjainkig a „digitális elit”, miért áll csaknem kizárólag észt nemzetiségűekből.
További fontos tényezők
1. Bár a szovjet örökség Észtországra elmaradott ipart és az iparosítással szembeni széleskörű ellenérzést hagyományozott, egyben sok tehetséges embert is az informatika területén, az Észt Tudományos Akadémia számos intézetében. Az észt digitális infrastruktúra kialakításában kulcsszerepet játszó Cybernetica AS például az akadémiai Kibernetikai Intézetből, melyet 1960-ban alapítottak, jött létre. Ahogy az akadémiai intézetek finanszírozása összeomlott az 1990-es évek elején, az ezekben dolgozó tehetséges szakemberek zöme az ekkor létesülő magánvállalkozásokba ment át, különösen a skandináv országokból érkező befektetőkkel közös cégekbe.
2. Skandinávia földrajzilag nagyon közeli. Az 1990-es években az északi országok távközlési szektori globálisan is a leggyorsabban fejlődők közé tartoztak. A skandináv partnerek know-how-t és befektetést biztosítottak a politikacsinálás és a piacok számára egyaránt.
3. Észtország népesség kicsi, az 1,3 millió lakos csaknem 1/3-a Tallinban él. A népesség jelentős részének ilyen összpontosulása olyan hálózati kapcsolatokat eredményezett, melyek gyorsan tartós politikai támogatást szereztek. Továbbá egyben alacsonyabb kezdeti infrastrukturális beruházásokat tett lehetővé.A vázolt feltételek között az észt digitális átalakulásnak három, a mai napig meghatározó jellemzője alakult ki:
* jövő orientált és csaknem utópikus megoldások – az „őrült ötletek”,
* univerzális digitális közigazgatási infrastruktúra,
* decentralizált szakminisztériumi digitális programok (digital agenda), beleértve a nyilvántartásokatA digitális kormányzat Szilícium-völgye?
Az általános célú technológiaként felfogott IKT a kritikus sikertényezők egyikének bizonyult, mert lehetővé tette, hogy egy általános digitális infastruktúrát hozzanak létre. A decentralizált és főként informális hálózatokra [itt politikai, társadalmi kapcsolatrendszerekről van szó, nem fizikai, távközlési hálózatokról. Szerk.] támaszkodva épült ki az észt digitális állam, most azonban Észtország azzal a kihívással néz szembe, hogy olyan képességeket kell kifejleszteni a közszektoron belül, amelyek képesek kihasználni a közszektor digitális infrastruktúráját egy igazságosabb közigazgatás és társadalom érdekében. Kérdés, hogy az észt siker kulcsaként meghatározott jellemzők: karizmatikus vezetésre alapuló informális hálózatok, és a civil hekkerkultúra, mennyire lesznek képesek ezt támogatni.Bár az egyes szakminisztériumok decentralizált digitalizációs programjai („digital agendas”) biztosították a szükséges rugalmasságot, ugyanakkor azonban ennek következtében az egyes közigazgatási szervezetek eltérő mértékű digitális képességekkel rendelkeznek. Az alulról építkező szakminisztériumi kezdeményezések a jelek szerint a mostaninál erősebb, és talán formalizáltabb, irányítási struktúrát tennének szükségessé.
Továbbmenve, bár a digitális szavazás népszerűsége nő, a digitális demokrácia más vonatkozásai, például az állampolgári részvétel, gyengék (nevezetes kivételt alkot az úgynevezett Állampolgári Gyűlés, 2012-2014, aminek azonban semmilyen jelentős eredménye nem volt).
Észtország digitális sikeréből levonható három tanulság:
* A gazdasági hatékonyság önmagában nem elég az értékvezérelt digitális átalakulás számára.
* A digitális átalakulás programjainak sokkal átfogóbb fókusszal kell rendelkezniük, egyesíteniük kell a társadalmi igazságosság és égető társadalmi-politikai ügyek szempontjait a gazdasági hatékonysággal.
* A digitális infrastruktúra a digitális kormányzat megkerülhetetlen előfeltétele. De ugyanez áll azokra az intézményi innovációkra, amelyek ellensúlyokat, kiegyenlítő erőket („countervailing powers”, John K. Galbraith) hozhatnak létre a bürokrácián belül, és szélesebb értelemben a politikában, a létező hatalmi viszonyokkal és eljárásokkal szemben. Erre lenne példa például a magánadatok köztulajdona [Lásd : Kutatói vélemény: tegyük közjavakká a vállalatok magánadat-vagyonát! Egov Hírlevél]A közszektor szervezeteinek új formájú képességekre van szükségük, amelyek a társadalmilag tudatos tervezésre és a szoftverek adta lehetőségekre támaszkodnak. Így lehet a digitális technológiák erejét kihasználni a nagyobb közjó érdekében.
Észtország tényleg sok tekintetben a digitális kormányzati Szilícium-völgy, jó és rossz értelemben egyaránt. Sikere a nagy mértékben decentralizált és agilis, célra-orientált alanyokon nyugszik, de ezek közömbösek a társadalmi következmények iránt.”
Forrás:
Is Estonia the Silicon Valley of digital government?; Rainer Kattel, Ines Mergel; UCL Institute for Innovation and Public Purpose Blog/Medium; 2018 szeptember 28.
Estonia’s digital transformation: Mission mystique and the hiding hand; Rainer Kattel, Ines Mergel; UCL Institute for Innovation and Public Purpose; 2018. szeptember 27. (PDF, a hivatkozott tanulmány)
Lásd még:
X-Road; Wikipédia
Estonian Information System Authority
e-Estonia — We have built a digital society and so can you
