Hogyan befolyásolják a közszféra kapacitásai és képességei a járványellenes intézkedések sikerét? – I. rész

„A dokumentum amellett érvel, hogy a pandémia kezeléséhez a kormányoknak (a gyakran hiányzó) dinamikus képességekre és kapacitásokra van szükségük. Ide tartozik az alkalmazkodási és tanulási képesség; a közszolgáltatások és a polgárok igényeinek összehangolására való képesség; a rugalmas termelési rendszerek irányítására való képesség; valamint az adatok és a digitális platformok irányítására való képesség.

Az Oxford Review of Economic Policy hasábjain Mariana Mazucato és Rainer Kettel, a University College London (UCL) egyetem közcélú innovációs intézetének (Institute for Innovation and Public Purpose, IIPP) igazgatója és munkatársa a COVID-19 járvány elleni intézkedések, valamint a járvány okozta gazdasági és társadalmi károk orvoslásának eredményességét vizsgálja azzal összefüggésben, hogy az adott ország közszférájának milyen kapacitásai és képességei voltak a járvány kitörése előtt. A több ország gyakorlatát elemző tanulmány rámutat arra, hogy mik voltak azok a kritikus kapacitások, amelyek hiánya nagymértékben rontotta az intézkedések hatékonyságát.

A COVID-19 világszerte masszív kihívást jelentett és jelent a kormányzatoknak, az egészségügy frontvonalának erősítésétől a polgárok jövedelem-kiesésének ellensúlyozásáig és a túlélésért küzdő vállalatok megsegítéséig. Nemzetközi szinten pedig korábban nem látott mértékben teszi szükségessé az együttműködést, a vakcináért folytatott versenytől a tesztelés és nyomonkövetés jó gyakorlatainak elsajátításáig. Az egyik fő tanulságot az jelentette, hogy az állam válságkezelő képessége nagymértékben múlik azon, hogy a megelőző időszakban milyen és mennyi befektetést eszközölt saját irányítási és cselekvési képességeibe. Egy ilyen méretű válság esetén különösen élesen mutatkozik meg, hogy vészhelyzetben az állam milyen gyorsan tudja megszervezni a szükséges választ és mozgósítani erőforrásait. A hatékony kormányzáshoz egyszerre van szükség az agilitást és a rezílienciát támogató kapacitásokra. Ezek gyakran nem csak a gyakorlatban hiányoznak, hanem még az elméleti megközelítésekben is. A közszféra kapacitásai azoknak a készségeknek, képességeknek és erőforrásoknak az összességét jelenti, amelyek a közszolgáltatások megfelelő színvonalú biztosításához szükségesek, a szakpolitikai tervezéstől a megvalósításig. Az az elmúlt évtizedekben uralkodó felfogás, miszerint az állam szerepe elsősorban és szinte kizárólag a piaci hibák kiigazítására irányul, valamint a vállalati szintű hatékonyság-mintáinak erőltetése a közintézményekre olyan elméleti alapot jelentettek, amely alapján nem lehet igazolni a közszféra értékteremtő képességébe való befektetést. Ezt a fajta gondolkodást elsősorban olyan divatos irányzatok erősítették, mint a közösségi döntések elmélete (public choice theory) vagy az új közigazgatási menedzsment (new public management, NPM), ami alapján – elsősorban az angolszász világban – a ’80-as évektől kezdve az volt az elvárás a közigazgatás felé, hogy nagyvállalati stratégiákat alkalmazva maximalizálja az értékteremtést a közszférában. Ennek jegyében vezettek be olyan – eredetileg profitmaximalizálási célú – hatékonysági mutatókat, aminek eredményeképpen például a brit közegészségügyi rendszerben (National Health Service, NHS) az állam inkább az egészségügyi szolgáltatások vásárlója, mint szolgáltatásnyújtója lett, nagymértékben növelve a külső szállítóknak való kiszolgáltatottságot. Ehhez kapcsolódott a közszolgáltatások kiszervezése vagy privatizációja is, az „ügynök-megbízó” megközelítés alapján, ahol a polgárok a választás eszközével tudják szankcionálni a nem megfelelő működést, más befolyásuk nincs rá, így a „profit” (illetve az ezzel egyenértékűnek tekintett értéktermelés) elszámoltathatósága a közszférában jóval gyengébben valósul meg, mint a versenyszférában. Külön problémát jelentett, hogy miközben a kiszervezés sikere döntő mértékben azon múlik, hogy az állam milyen jól tudja meghatározni a szolgáltatási feltételeket és követelményeket, éppen a korábbi kiszervezések és a saját képességekbe való befektetések hiánya miatt a hatékony és célravezető kiírásokhoz szükséges kapacitások is szűkültek, így az állam megrendelőként is egyre kevésbé volt hatékony.

Az NPM gyakorlata legtisztábban az Egyesült Királyságban, Új-Zélandon és Ausztráliában terjedt el a nyolcvanas-kilencvenes években, de főbb elemei szerte a világon elterjedtek, miközben az ezzel kapcsolatos kétségek is egyre erősebben jelentkeztek (Új-Zéland például az elsők között szakított a szemlélettel), anélkül, hogy új elméleti keret kristályosodott volna ki. A COVID-19 előtti években már egyre erősödött a törekvés a kormányzatok részéről arra, hogy figyelmüket olyan nagy kihívásokra fordítsák, mint a klímaváltozás, a demográfiai kihívások vagy a jólét és egészség széleskörű biztosítása. A szakpolitika-formálók a figyelmüket egyre inkább nem csak a gazdasági növekedés mértékére fordították, hanem annak irányára is. A nagy kihívásokkal való megbirkózás szükségessé tette a közigazgatás és a magánszféra – új alapokon nyugvó – együttműködését a közfinanszírozott beruházásokban és az innovációban. A vita már nem azon folyt, hogy több vagy kevesebb állam legyen, hanem hogy más típusú államra van szükség: olyanra, amely képes elsődleges beruházóként is fellépni, új típusú növekedést generálni és megfelelő irányba terelni a magánszféra beruházásait is. Az állam és az üzleti élet újfajta együttműködése nem a győztesek, hanem jó irányba törekvők kiválasztásáról szól.
A COVID-19 felerősítette és gyorsította a kihívás-vezérelt politika iránti szükségletet. Alátámasztotta a veszélyhelyzetek sikeres kezeléshez szükséges közszférabeli kapacitások és készségek fontosságát, nem csak a az olyan társadalmi kihívások megválaszolásában, mint a közegészségügy megóvása, hanem annak a funkciónak a megerősítésében is, amelyben az állam már nem csak kijavítja a piaci tökéletlenségeket, hanem formálja is a piacot.

A közszféra felelősséget visel a társadalom hosszútávú stabilitásában és rezílienciájában, ellenálló és helyreállító képessének erősítésében. A járvány rávilágított arra, hogy melyek azok a szükséges kapacitások, amelyek kritikus fontosságúak a gazdaság és a társadalom újjáépítésében. Ezek

  • az adaptációs és tanulási kapacitások;
  • a közszolgáltatásoknak az állampolgári igényekhez való illesztéséhez szükséges kapacitás;
  • a „válságálló” (rezíliens) termelés irányításához szükséges kapacitás;
  • az adatok és digitális platformok irányításához szükséges kapacitások.

Az állami beavatkozás csak akkor lehet hatékony, ha megvannak a cselekvéshez, a hatékony válaszadáshoz szükséges kapacitások. A kormányzatnak ezért szükséges erősíteni magát olyan kritikus területeken, mint a termelési kapacitások, a beszerzési kapacitások, a valódi közérdeket szolgáló, szimbiotikus állami-magán együttműködés, valamint a digitális és adatgazdálkodási szakértelem. A történelmi tapasztalat azt mutatja, hogy ha ezek a képességek hiányoznak, akkor az állam a hatékony, célravezető kiszervezésre és feladatmeghatározásra sem alkalmas.

A COVID-19 hatásai a fentiek miatt is oszlanak meg egyenlőtlenül az országok között, annak függvényében, hogy milyen szinten álltak a felkészültségben, az előrejelzésekben és a gazdasági kormányzáshoz szükséges kormányzati kapacitásokkal. Az Egyesült Államok vagy az Egyesült Királyság példája jól mutatja, mennyire sérülékeny a termelésük és a közegészségügyük, és milyen nehézséget jelent a termelés újra-felfuttatása, valamint a termelési láncok koordinálása az élelmiszerek, a gyógyszerek, a lélegeztetőgépek, a védőfelszerelések és a tesztkészletek piacán. Ezekben a gazdaságokban a járvány rámutatott a menedzseri szemléletből fakadó kiszervezés és más eljárások okozta károkra a közszférában. Más országok, mint Németország vagy Dél-Korea lényegesen nagyobb ellenálló- és megújulóképességet (rezílienciát) mutatott a termelésben és az egészségügyben egyaránt, köszönhetően a vállalati szféra tevékenységének koordinálásához szükséges kapacitásoknak, valamint a nagyrészt köztulajdonú egészségügyi rendszernek. Az impresszív tesztkapacitások például annak köszönhetők mindkét országban, hogy rendelkezésre álltak az állami laboratóriumok, valamint jelen voltak a biztonsági felszereléseket és kemikáliákat termelő iparágak. Délkelet-Ázsiában ezen felül támaszkodhattak a SARS-vírus elleni küzdelemben felhalmozott tapasztalatokra is, a fertőzések nyomonkövetésétől az utazási korlátozásokig és a szociális távolságtartásig. Németországban pedig az árvizekre és és az influenza járványokra fejlesztettek ki vészhelyzeti operatív terveket és kockázatelemzéseket már 2013 óta. De a feltörekvő gazdaságokban is találunk jó példákat. Indiában az országos szintű válasz kudarcnak tekinthető, de Kerala államban az egészségügyi rendszerbe korábban történt hosszútávú befektetéseknek és a sikeres állami-magán együttműködési modellnek köszönhetően eredményes választ adtak a válságra.

A COVID-válságra adott eltérő válaszok pályaívei – az Egyesült Államok és az Egyesült Királyság egyfelől, Németország, Új-Zéland, Vietnám vagy Dél-Korea másfelől – fontos tanulságokra mutatnak rá a jövőre nézve. A kihívás- vagy küldetésorientált megközelítés, erős közszférabeli problémamegoldó kapacitásokkal vezérelve nem a „top-down” döntéshozatal szinonimája, hanem hatékony interfészeket feltételez és teremt meg az innovátorokkal a társadalom egészében, újragondolva a szellemi tulajdonjogok rendszerét és az innovációs intelligencia megosztására irányuló kutatási-fejlesztési beruházásokat. Mindent összevetve, a korábbi évtizedek privatizációra, kiszervezésre és statikus hatékonyságra irányuló, célt tévesztett fókusza több kormányzat választási lehetőségeit és válaszadási kapacitásait is nagymértékben csökkentette, amikor a COVID-járvánnyal kellett szembenéznie. A sikeres válaszokat adók példája pedig azt mutatja, hogy a jövő válságaira való felkészülésben döntő szerepe van a közszféra alapvető kapacitásaiba történő beruházásoknak, beleértve a társadalom és a gazdaság más értékteremtőivel való interakciókat is, a valós közérdek jegyében.”

Forrás:
COVID-19 and public-sector capacity; Mariana Mazzucato, Rainer Kattel; Oxford Review of Economic Policy; https://doi.org/10.1093/oxrep/graa031; 2020. augusztus 29. (a tanulmány szabadon elérhető)
Lásd még
Korábbi cikkeink a szerzőktől: Mazzucato, Kattel
UCL Institute for Innovation and Public Purpose

A bejegyzés kategóriája: politika, szakirodalom, szervezet
Kiemelt szavak: , , , , , , , , , .
Közvetlen link.